张兵：对空间规划的点滴认识│2015年度CAUPD业务交流会专递
2016年2月24日，一年一度的中国城市规划设计研究院业务技术交流会召开，张兵总规划师在第二单元版块——“城市总体规划”做了题为“对空间规划的点滴认识”的报告，现将报告内容做简要整理，以飨读者。感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等职能部门提供的资源支持！
本图片来源：“中国城市规划设计研究院”官方微博（业务交流会内容火热发布中，敬请关注）
引 言
•“要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。 （第六点）
•“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。 ”（第六点）
•“全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底”。（第四点）
•县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图。
•中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。海南成为全国首个在全省范围内开展“多规合一”探索的省份。
•所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。“多规合一”有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。
•“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。
•“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。”
•“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法（《城乡规划法》第一章第二条）”
•“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。
第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。
一 “多规合一”与空间规划
•县市域总体规划要以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相协调。
•县市域总体规划是按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，将整个县市行政区域作为规划区进行统筹规划，实现城乡规划的全覆盖。
•争取到2010年，基本形成以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划要求，与土地利用总体规划等其他规划相协调，城乡全覆盖的城乡规划编制体系，基本形成层级明确、管治有效的城乡规划决策、实施和监管体系，基本形成比较完备的城乡规划法规与标准规范体系。
引自：浙江省人民政府《关于进一步加强城乡规划工作的意见》浙政发〔2006〕40号
•李克强总理（2012）指出：“在市县层面，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划’三规合一‘，以便更好地把各方面工作统筹起来”。
•重要契机：《广州市城乡统筹土地管理制度创新工作试点方案》得到国土资源部批复。
•花都、白云、天河、萝岗、南沙五区试点先行。
•与发改部门的“发展规划”协调（近期重点项目落地）；与土地利用规划协调（差异筛选和协调，分类标准协调等）。
•机制：信息平台+部门联席会议制度+项目联合预审。
•2014年开展试点，初步解决空间规划冲突（12.4万块图斑），再造审批流程（从被动式服务1对N，转为主动式服务N对1），提高政府办事效率，搭建城乡区域资源环境统筹发展平台。 （王蒙徽，2015）
•“多规合一”坚持问题导向（即四大问题：规划打架，资源环境保护，提高行政审批效率，公众参与监督），探索城市治理体系和治理能力现代化。
•反复强调：是手段，不是目的。
•甘肃省推进新型城镇化试点工作领导小组，领导小组办公室设在省住建厅。
•重在统筹协调，最大程度尊重法定规划体系的权限和作用。
•从全域发展导向：吸纳城镇体系规划、发展战略规划，与发展规划目标衔接。
•从全域管控导向：吸纳城市总体规划、镇乡村规划，有限“替代”土地利用规划、环境保护规划及其他相关规划
来源：中规院敦煌总体规划（2015-2030）项目组，201508
• 坚持生态环境为前提，把生态底线贯穿“多规合一”的全过程。
• 明确纳入“多规合一”的内容，各相关部门要主动参与、合理布局。
海南省将主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护规划、生态保护规划等规划合并纳入。
• 科学规划，把所有内容落实到一张蓝图、一个管控平台上，有力管控指导市县、部门规划。
• 最大限度地推进行政审批体制改革、简化项目审批程序，最大限度地发挥资源利用的最大效益，最大限度地生成一批项目，最大限度地推动管理服务模式的转变。
《城乡规划法》
第一章第五条：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
第二章多条明确各级人民政府组织编制相应的规划。——扩大将林业、环保、海洋等部门纳入符合法理。
•“多规合一”是手段，不是目的。
•“多规合一”——通过统一的信息技术平台搭建，消除在行政管理中的部门之间的矛盾，提高行政审批效率。
•图斑的比对和矛盾界线的消除是技术层面的工作。
•“建立空间规划体系”是顶层设计范畴的事情。将“多规合一”，形成建设发展“一张蓝图”的常规工作，理解为“构建以总体规划为统领的空间规划体系”，混淆了概念。
二 作为专业术语的“空间规划”的基本含义
Spatial Planning概念的引入
在我国规划界，“空间规划”是一个舶来的专业术语。因此，我们需要回到它的原意去再加认识。
（略）
我认为正是在1990年代后期，这个概念传播和影响了中国城市规划领域。
（略）
在欧洲英文（Euro-English）中，SP作为一个通用的术语，是指向“政府管理空间发展的整个一类系统”。而SP system则是指许多不同形式的规划：一是英国的town and country planning；二是德国和奥地利的Raumplanung：包括了联邦国土整治纲要、州规划、区域规划、城市的规划。
“空间规划体系”从国际规划领域的使用方式看，是一系列规划管理工具的总称，而不是一个具体的类型，更不是一个具体的同城乡规划并列的新类型。
三 “建立空间规划体系”的探索
1 引入意图：市场经济下的空间资源配置
1997-2000年：建设部“社会主义市场经济下城市规划工作框架”课题研究，提出建立“空间规划体系”，这和城市规划体系的差别在哪里？
•适应社会主义市场经济的发展需要，强调政府宏观调控；
•改革城市规划体系为城乡规划体系；
•加强区域规划，改革总体规划，突出战略规划内容；
•改革规划法规体系、管理体系等。
2001-2002年：国家计委规划司发动地方计委和研究机构，研究规划体制改革。为十一五时期的改革奠定了理论和思想基础。2003年由杨伟民主编的《规划体制改革的理论探索》研究报告发表。
•计划经济时期：投资、财政、信贷三大平衡
•向市场经济过渡：总供给和总需求的均衡和产业结构的协调
•随着我国经济社会发展中空间失衡问题的日益加重，引入“空间均衡”原则。
“空间失衡”所指：
•我国人民生活和经济发展的空间并不宽裕，但空间开发的秩序比较混乱；
•全国空间结构：不断扩大的城乡差距和地区差距；
•局部地区的空间结构：一些地区和城市地下水超采带来地面沉降、超载过牧带来草原沙化、林地过度开垦带来的石漠化和水土流失、更低浪费、基础设施重复建设。
“空间失衡”所指向的问题是多层面的，相对应的我国传统治理的方式也不在一个层面。
2 两个重大转变
一是从计划到规划
2006年3月，全国人大十届四中会议审议通过十一五规划（2006-2010）。“计划”让位于“规划”，一字之差，凸显我国政府更加注重贯彻落实科学发展观，更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用，更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控，政府职能转变迈出新步伐。
二是从“国民经济和社会发展第十一个五年规划”发展到提出“空间规划”——从对空间失衡问题的解决，转向到构造一个新的国家、省、县市的垂直规划体系。
“在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态规划、生态环境保护规划之间的功能定位。在市县层面，要实现“多规合一”，一个市县一张规划图，一张规划图管一百年。” 【《建立系统完整的生态文明制度体系》（20131123号《光明日报》）】
深化体制改革已经提出了 “国家治理能力和治理体系现代化”的重大课题。在空间治理方面，如何做好顶层设计仍然是一个值得深入讨论和广泛实践的课题。
切实提高政府对土地使用和空间管理的效能；尽量避免在国家空间治理领域 “重复建设”和“另起炉灶” 。在空间治理体系的顶层设计中这两点都是极为重要的。
“建立空间规划体系”除了认识到要解决“空间性规划”打架带来的问题外，更要认识到建国六十多年来，我国在空间治理方面积累的理论、技术和制度的宝贵经验，在制度设计上继承和延续有价值的内容。
要回答“建立空间规划体系”的科学基础是什么？我们到底面临什么体制问题？是不是因为没有新的规划类型，才导致了目前的管理问题？空间规划的管理意图何在？
如果依法开展作为体制改革的“多规合一”能够很好地解决问题，那么新的规划类型还有没有必要建立？
小结： “多”——“规”——“合”——“一”
•政府部门层次多样，功能多样，规划多样，“多规”是常态。
“不是替代部门规划、专项规划”（——《海南省“多规合一”的探索与实践》）。
“合”——整合（技术标准、信息平台、管理界线等）；
“一”——政府拥有一个统一目标、统一战略、统一部署、多部门系统分解、协同运作，以提高行政的效能。
•中国的空间规划，应当是在管理体制改革基础上对相关部门规划进行衔接、协同和整合所构建出的体系，而不是一个新的类型。
•“Spatial planning is the systematic【系统的】 preparation of spatial policies”【多种政策】. (A Faludi, 2002).
•“系统性“就在于多个局部的协同，“多规合一”实践正在省市县层面作出努力。
•“一张蓝图”不应理解为“一个规划”。如果说存在统一的规划，那么这个规划属于人民政府，而不属于政府下属的任何一个部门。
注：根据演讲视频整理，已经作者本人审阅。